政府采购法修订与完善的几点建议

2018年11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《深化政府采购制度改革方案》，指出：深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任，建立集中采购机构竞争机制，改进政府采购代理和评审机制，健全科学高效的采购交易机制，强化政府采购政策功能措施，健全政府采购监督管理机制，加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。

为此，政府采购法律制度修订与完善应当紧紧围绕中央深改会议确定的原则，既着眼当前，以问题为导向，解决政府采购存在的问题，又要着眼长远，以法治为引导，推进形成现代政府采购法治体系。

（一）统筹考虑法律制度。建议，一是推进建立协调统一的政府采购法律制度。修订完善后的政府采购法，首先要考虑和借鉴国际先进国家政府采购法律理念、规则、监督和管理方式，与世界同步；其次要与招标投标法实现包容性融合，将招标投标法作为政府采购法的一部程序法来执行，确保法律之间协调一致。二是推进实现我国政府采购法向“公共采购法”过度。打破现行的以部门或者行业管理模式，形成一部统一的既符合国际规则、与国际接轨，又适应我国社会主义市场经济体系的现代政府采购法律制度。

（二）调整政府采购范围。建议，一是将现行政府采购定义由“条件”型向“目的”型转变，把以实现公共管理或者公共服务为目的采购行为，全部纳入政府采购范畴。二是在现行法律规定基础上，增加采购主体、扩大资金等范围，将使用“公共资源”纳入政府采购范畴，增强政府依法管理公共事务的法治环境和依法管理能力。

（三）简化采购组织形式。建议，一是取消集中采购机构的相关规定，将集采机构推向市场，有序参与竞争，可有效优化政府采购代理市场环境、提升代理业务水平。二是通过委托代理或者政府购买服务等方式由社会主体实施集中采购，推进集采机构改制，促进行政体制改革，创新行政管理方式，最大限度地减少政府对微观事务的管理，推进政府职能转变和社会化管理。三是在当前情况下，上收集中采购目录的制定权限，由中央统一制定，打破集中采购目录各自为政局面，有利于集中力量办大事。

（四）落实政策功能机制。建议，一是明确采购人是落实政府采购政策功能的第一责任人，履行主体责任。二是将落实政策功能的节点前移至采购预算编制环节，并随政府采购意向一并公开，解决目前在交易环节落实而构成差别待遇或者歧视待遇问题。三是将落实政策功能与预算绩效目标管理挂钩，纳入考核指标体系，作为一项重要考核指标进行考核，督促采购人抓好落实工作。四是明确采购人对于落实采购政策的法律责任，确保政策功能的执行取得应有效果。五是补全政府采购政策功能内容，将国际通行的且对我国经济社会发展有利的政策功能全部纳入，尤其是将“自主创新”“绿色经济”等纳入政府采购政策功能范围，鼓励和维护科研机构和企业自主研发、自主创新的积极性，支持我国企业掌握核心技术，增添发展后劲。六是建立政府采购“物有所值”为价值目标，使政府采购政策功能与实现我国经济与社会目标有机结合，增强政府采购调控能力。

（五）强化采购人主体责任。建议，一是明确采购人是政府采购活动的第一责任人。按照“权责对等”原则，在行使采购权的同时切实履行好采购责任，做到采购程序合规、结果满意。二是赋予采购人灵活选择采购方式、自主确定评审专家的权利，采购人可以根据采购项目的需求特点自主选择适合的采购方式及评审专家。取消评标委员会、评审小组中专家比例的规定，赋予采购人更多自主权。三是建立以预算绩效目标为导向的采购人内控管理制度。采购人要按照“分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗”原则，完善采购事项内部决策机制，细化采购流程各环节的工作要求和执行标准，明确岗位权限和责任，强化内部审计和纪检监督，依法合规履行好采购主体责任。

（六）增加采购需求管理。建议，一是明确采购人是编制采购需求的主体责任，可以给予采购人自行编制或者委托编制的权利，提高采购需求编制的科学性、规范性。二是明确采购需求应当包含的具体内容。三是将采购需求公开时间前移，对预算批准后公开的采购需求，原则上采购活动前不得调整，确需调整的，应当顺延采购需求公开时间，以确保信息公开的准确性和各参与方获得信息的对称性。四是对采购需求完整、明确的采购项目，应当首选公开招标方式，形成有效竞争；对采购复杂或者特殊的采购项目，采购需求难以完整、明确表达的，应当明确对应的采购方式或者处理办法，提高政府采购效率。

（七）完善采购方式设计。建议，一是政府采购法第二十六条第二款规定公开招标应作为政府采购的主要方式，限制了采购人采用其他采购方式的权利，也易造成采购效率低下，应予修改。二是将采购方式适用情形与采购需求挂钩，进一步理顺并简化操作流程，允许采购人依法选择采购方式；同时取消除单一来源外以外的其他采购方式行政审批，由采购人依法选择和管理。三是增加“简易采购程序”规定，以适用小额零星等特定情形；明确利用电子信息网络采购的法律地位，推进政府采购电子化。四是将政府采购六种采购方式的评审办法统一实行“综合评分法”，取消“最低评标价法”或者用于简易采购程序中。五是可参照国际通行做法，除在采购活动前选择非招标方式外，全部使用公开招标。在满足公开招标法定等标期的前提下，符合条件的供应商有三家及以上的采用公开招标方式进行，符合条件的供应商只有两家的采用非招标方式进行，符合条件的供应商只有一家的采用单一来源进行协商，进一步提高采购效率。

（八）改进专家评审机制。建议，一是明确专家的资格条件、权利义务、行为规范，以及对应的法律责任等内容，实现权责对等。二是突出评审专家的专业咨询作用，将专家的权利向政府采购两头延伸，在拟定需求标准、技术解决方案和采购实施方案，参与产品质量、服务能力等履约评价中发挥专家的专业支撑作用。三是强化评审专家从专业技术角度作出独立的评审结论，对中标（成交）候选供应商只行使推荐权，定标权由采购人行使；同时厘清评标委员会的权责界限，取消按照推荐顺序中标（成交）供应商的规定，杜绝专家控标问题发生。

（九）丰富完善救济制度。建议，一是在提起政府采购投诉前增加“调解”环节，将解决争议的关口前移，在投诉受理前依法通过协调程序将矛盾化解或者解决。二是简化政府采购救济流程，修改政府采购法第五十八条中关于对于投诉处理不服或者逾期未作处理的可以依法提起行政复议的规定，供应商可以依法直接提起行政诉讼。三是考虑到市、区（县）监管能力不强，可考虑将行政裁决权向省级财政部门集中，推进形成同案同罚，处罚标准统一，进而实现“一地处罚全国通用”，违法供应商在全国范围内进行有效阻击。四是在政府采购活动中，增加“司法”“仲裁”救济渠道，供应商认为采购人、采购代理机构的行为侵犯其合法权益的，可以依法以采购人为被告直接向有管辖权的法院提起诉讼，或者按照约定申请仲裁。以此，平衡监管部门权责，提高政府采购的救济效率。

（十）落实各方法律责任。建议，一是对法律明确的违法情形，对应设定法律责任，实施违法必究。二是细化处罚的层次和处罚标准，使同一违法情形在全国实行统一的处罚标准。三是对并列罚则情形进行适当区分，以単罚为主，同时规定并罚情形。四是增加供应商违法成本，对公开招标数额以下的政府采购标的以公开的采购预算为准，实行等额罚款；对超出公开招标数额以上的，实行超额累计罚款。通过大幅度增加供应商违法成本，敦促供应商遵守诚实信用原则。

作者：山东省青岛市财政局 朱士龙