对庆元县电子招投标模式发展的展望——基于计算机辅助评标系统等使用的几点思考

推行以计算机信息网络技术参与招投标，构建统一联网的公共资源交易市场化平台，是中央省市各级深化工程专项治理的重要举措，对于提高招投标透明度、节约资源和交易成本，促进政府职能转变具有非常重要的意义，特别是在利用技术手段解决暗箱操作、围标串标、限制投标等突出问题方面，有着独特优势。很好地起到了规范市场交易行为、促进公共资源优化配置、维护正常的经济秩序、从源头上预防腐败和遏制招投标乱象的作用。
笔者通过对庆元县公共资源交易市场电子信息化建设发展情况的调研，分析了当前电子招投标工作方面存在的部分问题，并提出一些初略性地对策思考，以供同仁商榷。
一、现状回顾
我县公共资源交易中心自2004年成立以来，经过十余年的发展，也建立了比较规范的交易运作机制和交易监管体系，对四大块的交易都作了详细的规定和流程安排，并形成了一系列创新性、科学化的工作举措，严格践行着“公开公平公正诚信”的阳光交易宗旨，快速走上了以制度约束人和事、市场决定价值的良性轨道。
在招投标信息化建设方面，县公共资源交易中心一直以来也开展了诸多卓有成效的尝试。从项目公告环节开始，很早就已经实行了公告网上发布、招标文件网上免费获取的模式，使潜在投标人简化对项目文件信息资料的获取流程，节省“进入成本”；投标保证金也实现以银行转账或电汇方式缴纳；还依托林权交易平台启动了林业产权的网上交易试点工作，深化了林业产权制度改革；与各县市（区）联合探索了电子语音专家抽取系统，实现电脑自动语音邀请专家参加评标；在网站平台上开辟“网上竞价”在线交易专栏，创新了小额政府采购和国有产权交易模式，由网络系统直接按照交易规则确认成交单位；推动完成了计算机电子辅助评标系统建设，大大地提高了工程清单招标的工作效率，降低了评标成本，使招投标工作更加阳光透明；更开始了远程评标系统的筹建工作，目前已完成软硬件安装并进入实质性实施阶段，以期初步搭建起平台虚拟化、评标远程化、监管网络化、全程电子化的电子招投标体系框架。
二、问题分析
必须承认，目前我市统一投入使用中的计算机辅助评标系统还处在一个比较入门的阶段。不少招标投标人表示，他们很喜欢电子招投标这种新模式，但现在的平台打造得还很潦草，问题也零零散散比较多，说是电子招投标，其实质还是需要在线上线下结合进行开标、投标、评标，有点不伦不类，反而因为技术的更新在一定程度上加重了各方的经济负担。像部分小额项目的业主，在过去也许有能力直接自行编制简易招标文件，现在则不得不通过选择招标代理机构编制电子招标文件。
（一）电子平台的本地性限制了这一模式的发展
由于电子招标建设的起点不同、状态不一，很难统一深度，各地方的工作推进缺少可以进行协同配合的兄弟单位，更无法组建一体化网络，所以平台的本地性、局域性、独立化问题很突出，一个地方一个标准。以电子评标系统为例，这套系统还属于单机模式，仅仅是实现了标书电子化和评标内容部分的自动化，投标人报到、标书递交、身份资格核验和标书内容确认等依然是现场完成，投标人每次都要带上正副两个一次性的光盘来参加开标会。标书文件模板也存在地方差异，异地使用可能会出现无法导入和识别的问题。在未来的建设过程中，要由电子辅助评标系统扩容到真正意义上的电子招投标平台，联网问题必须解决，标准必须统一，技术壁垒必须消除，各地的软硬件系统必须通用。
（二）项目全程电子化的建设进度还没跟上
电子招投标发展到以网络技术为支撑的全互联平台已经成为一个趋势，那么必然推动招投标全过程电子化的形成和完善，当然也涉及到各块内容的衔接问题。先排除标前的立项审批备案登记程序和标后项目管理等未纳入招投标内容不言，单论招投标范围内，目前我们的投标环节就还未实现网络自动化，保证金网上交付系统依托于银行，从银行到交易中心的汇总，也还需要人工核实，不但有延时问题，还隐含信息泄露风险。此外，递交网络电子标书、使用电子签名和电子档案管理存储等的功能有待补充，电子数据的法律效力也有待具体规范。所以就当前的建设进度而言，还远远达不到让单个具体项目全过程实现电子信息化的标准和目标。
（三）计算机系统的不稳定性增加了电子招标难度
通过对电子辅助评标系统的使用发现，虽然这套系统在项目交易中显现了很多优点，可是还不完善，尚处于磨合阶段，很多细节没有设计到位，随时都可能出现突发性问题。比如系统故障导致的程序未响应或电脑死机，远程线路通信故障，标书存储设备损坏导致的信息读取失败，或者是在交易运行过程中发生意外使开标中止等情况，不可控性风险明显增加。在我县的电子辅助评标系统使用过程中就发生过一次因临时断电而使开标延时的实例。如果远程评标工作铺开后，一场开标将涉及到不同地方的多个用户端，突发性不稳定因素的概率也将成倍增加，势必会使电子化招投标的提速提质效果大打折扣。
（四）电子招投标平台的监管维持问题
对电子辅助评标系统的监管，就目前的县情来说，只能依靠行政监督部门的工作人员现场把关，还停留在对这套电子系统能够有效进行预防和自查这样一个固有的自信心上。我们还完全不能确保软件系统是否存在技术缺陷而被投标人针对漏洞进行了规避。解决风险防控问题，光靠“自律”绝对不行。趟使随着电子招投标网络逐步构建起来，远程联网完成，信息安全性如何保证？如何对投标人和评标专家的远程行为进行有效监督？如何对无现场的招投标违法行为进行取证和控制？又如何面对复杂网络环境的风险挑战？甚至是具体到如何应对招投标范围以外的网络恶意冲击，也是一个大问题。以我县刚刚草创“网上竞价”在线交易系统时为例，整个网站受到网络攻击的频率明显较之前增加，进而不得不又重新加装固定IP保护等功能。
（五）软件供应第三方的不完全中立性
电子招标投标系统的专业性、技术性很强，作为我们交易中心和招投标各方对平台技术存在着天然的认识壁垒，软件供应商在系统建设和维护中优势十分明显。如果软件供应商不能保持严格中立，很容易出现流程设计不合法、系统程序开“后门”、信息安全漏洞等问题。自己既是“运动员”，又当“裁判员”，这在管理学中就会出现功能性“缺失”，达不到预期的管理效果。目前我们正在运行的该套系统中，供应商既需要负责招标方招标文件编制系统的建设、又负责交易中心开标、评标系统的建设运行和维护，同时还负责为投标方提供平台接口、投标文件编制系统等。如果没有统一的运营规范和自觉性，对电子招标投标的系统安全是一个不小的隐患。因此，有必要从制度和技术层面，对系统设计、准入标准、安全管理等提出更严格的要求。
（六）现有的电子招投标相关辅助工具还有很多小问题
一个是专家抽取系统的问题，专家库使用中，经常性地会出现自动抽取突然中断、抽取而未自动通知、已抽取并通知专家却无法打印名单等，使得该系统的日常使用中面临很多紧急问题，严重考验着我们的现场应对能力。其次是电子评标系统生成并导出的电子表单因格式问题无法在中心网站上配套使用，需要重新填写，徒增人力。还有一个是远程评标中投标人资质的原件审查困难，在官方版本的可防伪的电子证件没有通行的大环境下，若依托对原件的扫描件或拍摄件进行核验，辨识可信度显然低得多，倘若不对原件进行核验，则更有可能驱使投标人一证多投、遍地撒花。
三、建设思考
电子招投标建设不是拍拍脑袋想出来的，而是经过多年来的工作实践形成的共识，有其必然的发展规律。虽然现在建设的不是很到位，还有着这样那样的问题，但建成一个完善的电子招投标模式一定是有必要的，也是有前景的。
首先，行业力量将推动电子化招投标的发展。随着互联网的广泛应用以及各种软件系统技术的不断完善，采用电子招标投标方式进行公共资源交易的时机已经基本成熟。电子招标投标通过技术手段在防止暗箱操作、围标串标等方面确实效果明显，在规范市场秩序和反腐倡廉上的约束力也十分强，特别在纸质招投标与电子招投标双轨并行的今天，通过对比两种方式，电子招投标具有很大的效率领先优势。鼓励实施电子招标投标与规范电子招标投标行为已经成为当前十分重要的政府工作重点，大大加快了电子招投标的发展进程。
其次，自身力量也会推动电子化招投标发展。招投标交易机构自身对业务的深入理解和开拓创新势必跨入电子信息领域。近年来，交易中心这样一个招标平台的定位越来越清晰，对市场的影响力愈加重要，对自身的能力也相应地提出了更高的要求。在如何适应大项目大工程的招标需求、如何锁紧反腐败关口、如何遏制招投标乱象、如何践行以“心系群众、优质高效”为宗旨的社会服务等方面，做了很多有益的探索和尝试。市场规模变大了，招投标规模相应也增长了，招投标服务就要能跟得上步子。以信息化管理招投标，实质上是一种招标投标管理理念的变革，是将招投标管理工作向服务化转变的深入，通过对信息技术的利用打破招标投标活动的地域和层级限制，使得为招标投标各方提供更全面以及无界限的服务成为可能。
四、对策思考
探索建设一个更加完善和全面的电子招投标系统，需要我们做很多工作。首先就要先理出一个思路，明确方向，并沿着这个方向努力铺垫，一步步走向成熟。基于我县在招投标电子化、信息化建设方面的建设经验和计算机电子辅助评标系统等的使用成果，笔者认为未来可以从这么几个方面加以完善：
（一）建立起独立于大众互联网络的专用联网平台
按区域设置子平台，每个小平台再建设起招标、投标、开标、评标系统分支，统一联网组成一体化大平台。在这个平台中，我们一个县就相当于一个子平台。平台的招投标入口嵌入本区域公共资源交易机构的门户网站，但独立于大众网络运行，又可将系统内公告公示等公开内容自动外链至联网范围内的各级交易门户网站。对投标行为实行不同层级的会员制，小额采购询价和国有产权交易等权限要求不高的可以实行较为初级的临时用户审核制，工程类项目等招投标技术要求较高的用户采用地区统一（最好实现更大范围的统一）的CA身份认证，配发唯一性的用户证书KEY、电子印章等识别工具。对这一类用户的填报资料及手续要求必须严格细致，经由专门的机构或部门予以核准，一次注册，长期有效。虽然首次注册和通过审核会比较繁琐，但后期参加项目时就很便利了，会员用户可以使用该账户参加联网平台内所有地区的招投标活动。当然，各行政主管部门也要及时构建企业和从业人员各相关资质的配套电子证书使用制度体系，以衔接系统运行。
（二）建立起单个项目全程封闭式的电子招投标一体化平台
平台的后台管理及开标评标入口设置在公共资源交易部门有形市场内。人工后台管理功能仅限于用户注册登记和公开内容发布，开标入口按预设开标时间自动开机，并将网上交易实况同步到场内公共资源交易中心电子公开栏，评标入口由评标专家按指定口令启动程序。项目从进入系统公告后，就进入全封闭模式，在招投标平台中内置匿名报名系统和支付平台，或嵌接入银行系统，建立资金虚拟账号，实现自动化的基本账户核对、保证金缴纳的识别、投标报名行为认定、保证金本息自动退还的功能，以升级和完善现有的投标保证金支付功能，做到报名的全封闭性，为投标行为增添一个保护层。从而避免该步骤环节过多、经手过杂，防范投标人信息在标前汇总中泄密的问题。将评标专家语音抽取通知系统集成到平台中，在现有基础上增加把评标专家个人身份信息或专家抽取通知系统临时发送给被抽取专家个人的特殊指令及随机密码等作为专家本人登陆电子平台具体项目评标入口的密码，防止评标行为的被替代。标书递交也可以探索采用标前导入，开标时身份认证、电子印章开启，开标现场仅提交备份件，尽可能地取消现场环节可能出现的串标隐患（条件成熟的话，也可进一步探索完全通过“网上虚拟开标大厅”远程化开标）。评标工作也只能按电子招标文件设定的既定规则进行评标，杜绝评标的随意性，招投标操作数据全部在网上留痕，最大程度采用系统自动化运行，最大限度减少招投标活动中的不合理人为干预，使招投标行为更加阳光、更加高效。
（三）建立起可以与上下游软件高度接合的服务平台
电子招标投标交易平台本身独立于互联网络运行，但是文件传输接口应当保持绝对的技术中立并对外开放标准，与各类可以分离开发的工具软件流畅兼容对接，不得限制或排斥符合技术规范规定的工具软件与其对接，不存在格式和技术差异。明确平台建设第三方中立原则，类似于造价软件、投标文件存储工具等要与招投标平台彻底分离供应，电子招投标平台的系统供应商不参与上下游软件开发应用，只进行互相测评认证，上下游软件供应商的系统也要严格按照规范标准与平台进行配套，不得尝试以破解平台或进入平台为目的的技术越界。避免既当裁判员又当运动员的双重身份所产生的隐蔽技术操控，以彰显公开、公平、公正的公共资源交易原则。
（四）建立起具有网上监察能力的辅助信用平台
新颁布的《电子招标投标办法》对系统建设勾勒出一个全景，电子招标投标系统应当分为交易平台、公共服务平台和行政监管平台。三个平台分别完成招投标交易、公共服务和行政监督的职能，并组成有机整体，以保障系统正常有效运行。按照这样的框架，我们目前还只是实现了冰山一角。必须着力提升电子招投标系统的网上监察功能，以更行之有效的手段和技术力量，实现对投标企业投标行为监察和远程评标专家评标行为监察。在现有监控基础上需要以更大的密度分布电子声像远程监控系统，提升评标环境封闭性，对开评标现场的监控、门禁和通讯信号屏蔽等功能要汇合到电子监管平台上，运用计算机自动进行操作和辅助分析，形成全场景、全智能的监控监听。还要能对电子招投标平台上的数据进行自动分析备份和行为审计告警，能够将违法违规行为记录进行黑名单联网公开，并应用于整个网络内其他地方的招投标活动，以构筑完整有效的行业监督网，推动信用体系建设。
（五）建立起完善的规范化制度保证平台
电子招投标工作区别于以往的交易方式，碰到的一个重要课题就是电子数据的法律效力和规范，这是必须先进行解决的大前提。新《电子招标投标办法》算是给出了一个总体框架了，但还有许多细节需要进一步明确。招投标各相关当事人如何进行电子签名，电子签章的法律效力是否明确，以数据电文形式编制的文件材料及合同等是作为备案件还是正式件，招标投标资料电子归档形式及期限、各种资质证明原件电子化证书的防伪等。虽然我们也有诸如《电子签名法》等通行法律，但都还没有电子招投标具体交易行为规章，所以还有必要继续细化出台适合本地的《电子招投标管理细则》、《电子招投标监督办法》、《电子化评标工作守则》、《网上交易应急处理办法》，以及“网络数据电文规范”、“数据保全制度”等等有针对性的制度规范，以保证电子招投标模式的运行有充分的法律保障和秩序基础。
运用计算机网络技术推进公共资源市场化配置是大势所趋，这是一条出现问题解决问题、破旧革新的实践之路。在这里，笔者也仅能就目前的建设进度和既有条件发表一些个人浅见，遗漏欠缺偏误之处难免，尚有待校正，但总体方向显然是可以预判的。推进电子招投标的发展需要我们解放思想、与时俱进地创新思维，不断积累科学经验，不断巩固工作成果，不断完善有形市场，最终引导招投标工作走上信息化的高速公路。
来源：浙江省庆元县公共资源交易中心 郑昌凯