关于创新和完善招标投标体制机制的换位思考

我国招标投标制度实践将近30年，特别是《招标投标法》颁发10年来，招标投标制度为促进我国经济体制改革，转变企业经营机制与政府管理职能，培育和规范市场竞争机制，优化社会资源配置，提高经济与社会效益，预防和惩治腐败行为发挥了举足轻重的作用，取得了举世瞩目的成就。但是，随着招标投标活动不断迅速扩展，并受目前市场环境、法治建设、行政监督和主体自律以及招标投标运行体制机制等多方面的制约，招标投标制度也暴露出了一些不适应、不理想的现象和亟待研究解决的深层次问题。我们应当以科学发展观为指导，改变惯性思维，换位思考，以改革创新的思路、方法认真总结现行招标投标制度设计和运行中存在的实际问题，分析查找一直被忽视的原因，甚至可能是构成制约招标投标进一步健康发展的瓶颈障碍。通过调查研究，我们不难发现，招标投标行业的技术标准、职业队伍、主体自律、电子网络和理论研究就是一直被我们忽视的薄弱和空白环节，因而也是我们今天急需探索创新和完善招标投标运行体制机制，进一步推动招标投标制度科学、持续发展的重要切入点和转折点。
一、完善法律政策与制定技术标准相结合，有效规范招标投标行为
招标投标是融合法律、政策、技术、经济特性于一体的市场竞争交易活动，因此招标投标活动既要依靠法律政策的调整控制，也要依赖技术经济标准的调节约束，前者主要解决招标投标活动的原则、法理、刚性和定性的行为是非问题，后者主要针对细节、技术、柔性和定量的行为如何操作问题，两者具有不可替代，互为补充的调整控制作用，唯有相互结合，才能有效规范招标投标市场行为。国务院九部委颁发并圆满实施《标准施工招标文件》（2007年）就是一个成功和有力的例证。
然而，我国现行招标投标实践中，习惯于依赖法律政策的控制管理作用，却长期忽视技术经济标准的调节控制作用。由于招标投标活动单纯依赖法律政策调控本来应该由技术经济标准、规范解决的问题，以致产生三方面的后果，一是造成各级政府部门各自为政，制定了过多过细，而且相互交叉、矛盾的规定，既使招标投标主体无所适从，难以体现招标项目的个性特点与需求，又使政府部门过多介入民事行为，降低效率，诱发行政诉讼和腐败；二是造成法律政策条款设置的两难境地和两极失效现象：不是条款太原则，形同虚设，无法操作，就是条款太具体，挂一漏万，顾此失彼；三是相对固定的法律法规条款无法适应市场情形的快速动态变化，从而给许多违法违规行为留下了机会和空间。例如，《招标投标法》第二十四条规定依法必须招标项目的投标时间最短不得少于二十日，但是，由于招标项目技术经济的复杂性，实际所需要的投标时间从几天至几月千差万别。这一规定显然不能适应复杂的实际情况，因而失去了有效的约束作用。理论和实践证明，投标时间既是一个法律政策问题，也是一个技术经济问题。法律法规中只需要规定：“保证编制投标文件所必需的时间”，而实际项目投标“必需的时间”可以按照“技术必需和经济合理”的原则，依据招标采购标的物性质、规模、技术等情况的特点需要，在“招标投标工作标准、规程”中，分门别类科学合理设定，方能适应和指导项目招标投标，并可以根据实践发展需要及时调整修改。因此，既要完善法律政策，也要制定技术标准，两者相互结合，共同调控，才能够对招标投标产生有效的约束力、可执行力和指导力。类似还有招标操作程序、资格评审与开标、评标的方法步骤、招标代理工作规程、电子网络招标等都迫切需要依据法律法规，制定实施一系列配套工作标准、规范、规程，以此有效调整、规范招标投标行为。
二、法律制度建设和职业队伍建设相结合，才能全面提高招标投标制度的运用效果
制度的作用是管理人，制度的效力同样取决于人。唯有大力培养提高招标投标职业队伍素质，才能全面、有效地贯彻执行招标投标的法律法规制度。招标投标行业一直以来注重于通过建立法律制度管理人的行为，却忽视了通过加强职业队伍建设，提高从业人员素质促进法律制度的贯彻执行。以致今天，最基本和关键的招标采购职业资格制度尚未正式建立，高等院校也尚未正式设立招标采购专业。招标采购从业队伍构成混杂，职业素质参差不齐，教育程度、从业经验和专业能力差距较大。各类招标采购业务人员约35%以上无任何职业资格或已有职业资格与所从事职业毫不相关。由此造成招标采购从业人员的法律、信誉和职业意识淡薄，职业责任约束弱化。法律制度往往在从业人员的片面甚至错误理解和执行中变形、弱化。以致招标投标失误失信、违法违规行为屡禁屡犯。为此，加强招标投标行业队伍建设，特别是提高招标采购从业人员的职业素质已经成为全面、有效地贯彻运用招标投标制度，规范招标投标市场秩序，并提高招标代理价值含量与服务水平所面临的紧迫任务。
三、改革行政监督与加强主体自律相结合，有效维护招标投标市场秩序
行政监督和主体自律对于规范招标投标行为具有不同的作用机理和效果。前者是行政主体对市场主体的依法约束，具有普遍性、强制性、威慑性的特点，后者是市场主体内生机制的自律约束，具有针对性、预防性和自我教育、纠正的特点。两者相互结合，互为补充，才能有效规范招标投标市场秩序。
我国招标投标制度是作为改革传统计划管理经济，建立现代市场竞争机制的方式、手段，并依靠行政力量推动建立和实施。由此长期形成了单一依赖行政管理方式、手段监控招标投标活动的习惯思维和运行模式，而市场主体的经营和自律机制却一直处在不断改革完善过程中，至今也没有完全适应招标投标市场的要求。一方面“市场行为行政化”，政府部门集投资人、采购人、行业管理、市场监督等多重身份于一体，在招标投标活动中越位包揽了过多市场主体职权范围的事项。政府管理规定和环节层层交叉重叠，却又不承担相应责任；另一方面，“市场主体资格残缺”，主要是政府和国有资金项目的招标人始终处在被管、被动的角色定位，缺乏全面自主决策、自我负责的资格能力、动力和约束力，许多招标投标的无序行为与招标主体“资格残缺”状况直接有关。
因此，首先必须转变和规范行政监督职能和方式，改革一个政府部门集多重身份于一体的现状。改变一个招标投标市场多部门分割监管，一个招标项目多部门重叠监管的现状。特别需要将招标投标市场的行政执法监督职能与招标项目的投资、采购管理、行业管理职能逐步彻底分离。统一规范政府的市场监督职能，正确履行项目的行业管理职能。各级政府的招标投标行政执法监督职能应该参照物价、工商、质监等管理模式，不分项目所属行业、用途和投资性质，集中一个与行业管理无关的监督机构统一分级履行监督职责，但必须区分招标项目的不同投资性质、来源，采用不同的行政监督方式。同时，依法制定《招标投标法实施条例》，并统一制定各专业项目招标投标实施管理办法以及相应的技术标准、规范。各行业主管部门应当改革项目招标投标管理的职能和方式，主要定位于投资人管理和专业管理的角度对本级政府投资和所属国有投融资项目招标行为依法实施必要的调控管理，但应逐步减少不必要的细节干预，更不应当定位于对招标投标市场交易活动的执法监督。这是建立统一开放，竞争有序的招标投标市场，改变行业各自为政、分割保护、政企不分等现状必须澄清和解决的首要问题。
其次，依法界定和确立招标投标市场主体的权利和责任定位。主要改革和完善社会公共项目、政府项目和国有企业项目招标投标管理体制，各类政府部门不应该越位代管或以加强监管的名义削弱、剥夺招标项目法人的资格与权利，应该按照招标项目的投资性质、来源，分别确定不同的招标投标项目管理方式和责任范围。政府和国有投资项目法人的决策权利、责任和廉洁自律问题确实是当前规范招标投标活动的深层次难题。解决这一难题的途径和方式，应当主要通过深化改革，建立和完善国有企业法人治理结构、经营者竞争选聘和持股经营等现代企业和项目管理的长效激励和自我约束机制；政府项目则应当着眼于探索建立类似投资、建设、管理、使用分工负责、相互分离和制约的代建制；同时必须建立招标投标信息网络服务平台为主的社会公众监督体制。同时，按照管人与管项目分离制约的思路探索各类不同招标项目及其管理人员的监督约束机制。我们不能期望招标投标制度能够防范市场交易中所有的腐败行为，也不应该采用政府对项目招标投标活动过多、过细的过程管理和同时简单限制和剥定项目招标人自主决策权利的办法规范招标人的行为，防止招标人可能的恶意非法行为（如核准招标方式和招标组织方式，规定排名第一的候选人中标，甚至有些地方限制招标人代表参与评标等）。否则，必将同时削弱和排斥招标人善意的积极性、主动性、创造性及责任性，掩盖项目招标的个性特点和合理需求。导致招标投标制度正常功能的变形、退化和形式化，使其无法充分发挥竞争优化、科学评价、公正交易、满意选择等应有的功能作用，并将造成政府管理与招标投标实施主体之间的逆向、对立态势。
最后，建立健全全行业的诚信自律机制。通过建立和完善职业道德文化、专业理论体系、职业资格制度、主体治理结构、行业自律制度、市场信息公共服务平台以及转变、规范行政监督方式等多方面、多形式大力培养和提升招标投标主体和从业人员的诚信自律意识和诚信自律机制，这是规范招标投标市场秩序的基石。其中，建立全行业招标采购专业技术人员（包括项目招标单位和招标代理机构的从业人员应当一视同仁，缺一不可）职业资格制度是提高职业素质，强化职业意识，规范职业行为，落实职业责任最基本和最有效的诚信自律制度。我们有理由相信招标投标职业资格制度一定能够赢得政府和社会的一致共识和大力支持，并即将全面建立。
惟有市场主体诚信自律和行政依法监督相互结合，才能有效建立和规范招标投标市场秩序。
四、招标投标与电子网络相结合，充分实现公开、公平、公正和诚实信用目标
统一开放的招标投标市场首先取决于统一开放的招标投标市场信息，招标投标信息的公开透明、对称共享是实现招标投标统一开放、有序竞争目标的基本前提，而电子网络正是实现这一目标并实现招标投标便捷高效、节约资源要求最有效的技术支撑和平台。充分利用电子网络技术大力推行电子招标投标制度，建立全国统一的招标投标信息公共服务平台体系，包括收集和公开各类市场主体及其从业人员身份确认、基本资信、业绩档案、项目招标、评标、中标和合同履行等真实、准确、动态的信息服务。这既可以有效监督和遏制招标人规避招标、虚假招标，投标人伪造业绩、骗取投标与中标资格等违法、违约失信行为，使其失去存在和蔓延的空间；又能够通过发布各类招标项目的相关统计和对比分析数据，提高全行业对低于成本价投标、不平衡报价、串标抬标等违规违法行为的分析鉴别和抵御能力。
同时，招标投标信息与电子网络技术的紧密结合，必将充分发挥行业和社会监督力量，共同规范招标投标活动，有效监督招标投标各方主体遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，促进行政监督部门转变和规范管理职能和行为方式，打破条块分割保护，预防和惩治腐败行为。同时，为改革市场准入的行政管理方式，全面建立各类招标投标市场主体资格、业绩能力和信誉的科学、高效、公正评价体系创造必要和可靠的技术条件。
五、实践与理论相结合,推动招标投标制度科学发展
多年来，我们重视招标投标的实践运用，却轻视相应的理论研究；重视引进国际招标采购制度，却忽视结合实际国情的创新改造；招标投标实践中面临的一系列问题因缺乏系统理论的指导，而至今没有找到科学、权威的答案和有效的解决途径、方法，以致制约了招标投标制度健康发展的进程。例如，招标投标如何既适用采购，又适用出售的竞争交易？招标投标与一般合同订立的规定如何无缝衔接？国有资金项目业主既然要为项目终身负责，那么限制其参加评标并同时规定排名第一候选人中标的办法合理吗？如何针对虚假招标、串标围标的复杂成因，采取有效治理对策？为何目前对经评审的最低投标价法和综合评估法均存在不同的运用弊端和截然相反的认识？如何避免招标代理的恶性竞争，提高招标代理服务价值含量和服务范围？等一系列重大问题直接关系到招标投标制度的健康、科学发展，迫切需要我们运用系统的理论知识结合实际情况认真研究并作出正确选择。
上述“五个结合”反映了当前招标投标制度运用中迫切需要关注的“五强五弱”现象，并从换位视角探索了新的历史条件下，创新和完善招标投标运行体制机制的切入点和关键点，期望能够引起政府、社会和招标投标行业的高度关注。我们深信，坚持创新理念、改革体制、完善机制、转变方式，统筹规划、抓住重点、循序渐进、不断进取，招标投标制度一定会获得科学、持续地发展，并为社会主义市场经济发展不断作出新的贡献。
作者：中国招标投标协会副秘书长 李小林