PPP将催生合同型采购型政府——访清华大学公共管理学院政府研究所所长于安

当下，发挥市场决定性作用与转变政府职能驱动下的各项改革正逐步推开，PPP（Public-Private-Partnership，公私合作制）作为一种有效的改革工具步入决策者视野。据了解，目前，财政部正在从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式。
PPP的本质是什么？它为什么会成为全面深化改革中的一种工具选择，又将对政府采购产生哪些影响？带着这些问题，《中国政府采购报》记者日前采访了著名法学专家、清华大学公共管理学院政府研究所所长于安教授。
PPP具有宽广的发展前景
《中国政府采购报》：提及PPP,给人的直观感觉是，它是十八届三中全会后被叫响的概念，有许多人都还感觉陌生。
于安：PPP并不是这次市场化浪潮的产物，它的雏形可以追溯到十九世纪埃及苏伊士运河的建设模式。基于所有权、使用权、经营权，以及政府与投资者权责的不同组合，PPP存在多种模式，以其中典型的BOT（Build-Operate-Transfer，即建设-经营-移交）为例，其衍化形式不下十几种。比如，BT（Build-Transfer，即建设-移交），BOOT（Build-Own-Operate-Transfer，即建设-拥有-运营-移交），BOO（Build-Own-Operate，即建设-拥有-运营）等等。
《中国政府采购报》：您是我国最早开展BOT相关研究的学者之一，从您的观察来看，PPP的本质特征是什么？
于安：不论是过去提的BOT,还是现在推广的PPP，虽然形式有所不同，但都有一个共同的更上一层的理念，那就是在处理公共问题上，可以进行公私合作，而不是由政府或者公共事业组织垄断。政府管理的位置或者合法性，在于提供公共服务属于政府基本职责，尤其是提供基础设施和公共设施，例如，如果出现不足，政府在法律上应当负责。但是政府全部直接提供受到财政资源约束，所以就以合同和有偿方式吸引民间参与。简单地说，PPP就是利用民间力量办公共事项，同时又使投资人获得合理经济回报的制度，是一个公私合作的合同制度。
《中国政府采购报》：那么，从决策层面提出推广PPP，为什么会选择这段时期，而不是过去的某个时期？
于安：对PPP的需求，首先是对经济发展设施和建设资本的需要，这在发展中国家是一个普遍的现象。在发展阶段上，一般首先是吸引外资，然后在本国民间资本有投资能力后再转向国内民间资本，我国也是走了这样的路径。原来是上世纪90年代首先引入了BOT模式，主要针对外资，建设了一些城市水电、交通道路。后来有奥运会项目，一些地方运用BT方式进行基础设施建设。现在进入了一个新阶段，政策背景是城镇化和地方投资需求。
政府财政不堪负担，一般是引入BOT的主要理由。我国财政已经不再限于一个经济问题，而是一个国家治理问题或者是政治问题，也是发展问题。税收法定、地方债务、政府投资效率都是这一问题的背景。从政治角度看，完全财政投资涉及政府与纳税人的政治关系和政府对纳税人的政治职责。从效率角度看，政府投资决策随意性大，管理不科学，还有大量的工程腐败，引起对政府建设能力的置疑。
上述两个角度，再加上城镇化的需求、地方债的压力，都会产生公共基础设施究竟该怎么做的问题。而PPP强调使用商业资本，或某一部分带有政策支持性的资本，这样能避开公共财政法制和民主社会纳税人制约这样的框架，同时能极大地提高资金使用效率和管理效率。从发展角度看，工业化、城镇化和社会进步都需要基础设施做支撑。改善基础设施也是提高增长效率的途径之一。我国存在区域不均衡性，有的地方基础设施好，有的地方差，所以在工业发展和民生水平提升方面的基础设施建设需求是长久的。工业化、产业升级和可持续增长，对基础设施不断提出新要求。污水处理、降低电厂耗能，这些都涉及环保政策和能源政策。对基础设施的基础需求和改造需求是无止境的，人们需要更节省时间，更节能环保，更方便快捷，从而降低交易成本，满足使用需求。因此，以BOT为代表的多种PPP模式具有宽广的发展前景。
政府采购面临根本转型
《中国政府采购报》：推广PPP，意味着要更多地发挥市场的作用，也必然会涉及政府职能的调整问题。
于安：无止境的发展长期靠公共财政支持实际上是不可能的。推广PPP带来的结果就是政府职能的总体减少及其活动方式的改变。
《中国政府采购报》：那么，在未来“小政府，大社会”的格局下，政府采购面临着怎样的挑战？
于安：我国政府采购面临根本转型，就是由过去给政府履行职能提供条件为主，转变成为政府履行职能的一种方式。政府由此在很大程度上成了合同型政府或者采购型政府。政府履行职能的方式，相当一部分可能会改为制定规划、提供发展资源、选择商业公司运营、政府监督管理的四阶段模式。这就非常类似于BOT。英国的行政法学者在上世纪九十年代的著述中讲，有了采购合同之后，政府自己不做事，而找社会组织和企业来做，这将是一场方兴未艾、前途远大的革命。这种履行职责的新方式，很大程度上就是依托政府采购实现的。
《中国政府采购报》：但是也许会有人说，与国外发达国家不同，我国政府采购法的规制范围是财政性资金。而PPP项目的资金可能主要来源于市场。
于安：PPP资金主要是商业投资，这是制度模式的本质特征。在具体操作上，可以有外国政府、国际组织和本国政府的投资，即所谓拼盘资金。这时政府采购参与PPP,势必打破用财政性资金定义政府采购的传统，带来政府采购结构和方式的改变。至于具体的规制制度，还在形成之中。
在2010年前后联合国国际贸易法委员会修订公共采购示范法工作中，公私合作的BOT是各方关注的一个问题，大家同意将其作为未来制度发展的一个议题。此次修订的一个变化，就是将原来的《货物、工程和服务采购示范法》改为《公共采购示范法》。从政府采购到公共采购，反映了政府采购外延和内容上的变化。在欧盟方面，不久前新修订的立法，更是将特许经营纳入公共采购指令范畴。这些对我国来说都是值得关注的。
上升到高级版政府采购
《中国政府采购报》：除了理念上调整外，推广PPP是不是还面临着技术层面的问题？
于安：利用市场，首先是考虑资金问题，钱来了后就是管理问题。PPP项目大多是公共项目，出了问题就是公共问题。
PPP全过程中，政府有不同的角色。吸引投资、处理投资回报和保证基础设施有效运行，都有政府的作用和职责，其中包括政府采购部门的职责。融资是最关键的一阶段，首先要保证融资信息的透明度。基础设施建设和投资回报需要相当长的时间。管理收益和协调社会接受，政府承担重要任务。比如，政府承诺在这个地方建一座桥，具有垄断性质和收费可能，就可以用BOT形式建。如果政府改变承诺，投资人不能回收投资和合理回报，这个BOT项目就失败了，因为违约了。
PPP总的方向是利用市场资源，但具体形式一定不能拘泥，一拘泥就会弄死。每一种PPP形式都可能会有一个新的项目合同、项目公司，都有自己独特的融资方式。以水厂为例，很可能有大财团自己找上门来做，同时国外的管理公司想来管理这个水厂，那管理公司与投资公司一结合就变成基础设施财团。那么，这个财团的相互关系如何处理，怎样使其既提供公共服务又能盈利，这就是PPP的核心议题。
《中国政府采购报》：那么，在政府角色中，政府采购又能干哪些事情？
于安：利用市场，需要对资本市场、服务市场、货物供应市场有充分了解，政府采购的作用就是把公共需求与市场连接起来。过去，我们搞政府采购是开拓型的，做最基本的事，比如集中买些桌子、电脑，这些属于初级版的政府采购。没这些东西，政府采购就无从谈起，但政府采购不能永远做这种事，也不限于做这种事。政府采购本来的意义就在于利用市场，现在需要给政府采购人做一个观念上的灌输，即政府采购要上升到真正利用市场的高级版政府采购。
所以，政府采购机构要赶快进入角色，在有条件的地方赶快建立PPP部门，招聘专业人员，建立基本的运作制度，然后研究市场，从市场上找来资源,服务于公共设施和公共福利。
来源：中国财经报网 赵家旺 贾璐