对群体工程施工招标项目投标报价控制的研究

工程建设项目招标是项目业主及其招标咨询机构把所有策划和设想转移到项目实施的活动，而招标投标过程中的核心工作则是控制最终形成合同价格的投标报价，为施工阶段的造价控制奠定基础。因此，对招标项目投标报价的控制，实际上是在项目立项决策和设计阶段实施项目费用控制后的又一关键的控制过程，是项目费用管理的组成部分之一。本文通过对群体工程项目在施工招标的具体情况的研究，提出了一些有针对性的招标投标报价的控制过程和方法，供行业同仁参考。
一、群体工程施工招标项目的特点和要求
本文所述群体工程主要是指使用国有资金投资、需一次招标发包、施工现场情况和工程特点相近的多个单位工程。这些单位工程特点基本相同但建筑面积（或施工工程量）不尽相同，或采用同一设计文件及相关资料但施工现场情况略有不同，或面积相同但设计图纸不完全相同。建造这些单位工程的分部分项工程量清单项目的大部分和拟订的施工组织设计、施工方案基本上是相同的或类似的，施工中材料提供的方式也都是一样的。这类群体工程的单位工程数量往往很多，但单个工程的规模却很小，如某化工生产线项目，一次招标发包的有各种工房、材料库、中转库、控制室等30多个单位工程，其工程特点、施工现场情况基本相同，但建筑面积不同，所以单个工程的造价不同，多则一百多万元，少则十多万元甚至仅几万元，而每个单位工程所涉及的组成分部分项工程量清单的项目名称及其相应项目特征等大部分是相同的。
鉴于工程项目建设的不确定因素多、建设周期长的特点，以及相关的规定和项目投资方对项目建设的费用控制和成本管理等需要，通常要求按每一单位工程编制投资（费用）控制目标和工程结算，共同组成工程造价控制的目标系统。即按单位工程编制各阶段的造价文件，使整体的、各阶段的目标能相互制约、补充，便于采取主动的、动态的控制手段，确保对项目投资的有效控制。
二、现行施工招标对控制投标报价的相关规定及群体工程施工招标投标报价控制方面存在的问题
在项目的招标策划、招标文件编制、投标文件编制、评标等各阶段，项目费用管理的重点就是对投标报价的控制和管理。由于群体工程施工招标项目的特殊性，使得各阶段均存在一些必要的或不必要的问题，现分别叙述如下：
（一）招标策划阶段
现行的《建设工程工程量清单计价规范》GB50500-2013（以下简称“2013版计价规范”）强制规定了使用国有资金投资的建设工程发承包必须采用工程量清单计价、招标工程量清单作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性应由招标人负责，并明确了招标工程量清单应以单位（项）工程为单位编制，应由分部分项工程量清单、措施项目清单、其他项目清单、规费和税金项目清单组成。因此，本文涉及群体工程施工项目的招标，必然选择采用工程量清单计价的方式计价，并按单位工程分别编制招标工程量清单，可选择的合同形式主要有总价合同或单价合同。如前述某化工生产线项目，招标策划阶段确定：拟一次发包并由同一施工单位负责施工，选择总价合同形式，招标工程量清单按30多个单位工程分别编制，以此为基础编制招标控制价、投标报价等造价文件，将各单位工程造价合计构成合同总价。这是按有关规定和招标人要求必须实施的工作，其工作量大且琐碎。
（二）招标文件编制阶段
编制群体工程施工项目招标文件，现行可依据的范本主要是《房屋建筑和市政工程标准施工招标文件》（2010年版）（以下简称“2010版招标文件范本”），其中投标报价的编制要依据2013版计价规范。依此，在招标文件编制阶段对投标报价的控制主要体现在以下几个方面：
1.通过编制招标控制价控制投标报价
根据规定，国有资金投资的工程建设项目应实行工程量清单招标，并应编制招标控制价。评标时凡投标人的投标价格超出招标控制价的，该投标人的投标文件不能通过响应性评审，这为控制投标报价提供了依据。
2.通过对投标报价编制要求的规定控制投标报价
2013版计价规范规定工程量清单应采用综合单价计价，并从对投标报价的编制要求、编制依据及对分部分项工程费、措施项目费、其他项目费和规费、税金编制规则和方法等方面进行了规定，为编制投标报价提供了统一的标准。2010版招标文件范本通过对投标报价格式等的统一规定，为控制投标报价编制的质量，有效控制投标报价奠定了基础。
3.通过设定合同条款控制投标报价
2010版招标文件范本在专用合同条款中明确了合同文件的组成内容,同时要求在编制招标文件时，一方面通过专用合同条款、工程量清单、技术标准和要求等共同规定投标报价的范围和内容，从而控制签约合同价格；另一方面通过在专用合同条款中约定因施工变更引起价格调整的处理方式及因物价波动引起的价格调整方法，明确可变因素的范围及内容，控制合同约定的可调整价格。
4.通过制定评标办法落实招标要求从而控制投标报价
针对投标报价的控制要求，招标文件编制时要制定适宜的评标办法，通过设定具有针对性的评审因素及规定评审的标准，落实招标要求的内容。
对于群体工程施工招标项目，必然要求通过对每一单位工程的报价进行控制，从而达成有效控制投标总报价（即合同总价）的意愿，这就意味着要公布多个单位工程招标控制价及汇总的项目招标控制价，并通过制定细致的评标方法，方可有效控制投标报价。
（三）投标文件编制阶段
投标文件需按招标文件的要求编制。通常招标文件中规定投标文件需要对每一综合单价进行报价分析，这就意味着一次群体工程项目招标的投标报价要编制若干份几乎完全相同的工程量清单综合单价分析表，否则到了评标阶段，在形式评审时就将被认为投标无效。如前述某化工生产线项目案例中，共有30多个单位工程，每个单位工程的清单子目约40〜50个，相同子目如砼基础、圈梁、构造柱、有梁板、过梁、钢筋、砖墙体、门窗、散水等约20〜30个，若按每个单位工程编制投标报价，每个子目作单价分析，且每个分析表按格式要求均包括对该子目施工所需人工费、材料费（包括所涉及的各种主要材料、其他材料）、机械费、管理费和利润等因素进行分析，就要编制1200〜1500份综合单价分析表，分析涉及因素近万项，有些综合单价计算的费用不过几千元甚至仅几百元，相对于项目总费用来说所占比例很小，这种要求大大增加了群体工程施工招标投标报价编制的工作量，而从费用所占比例来说意义实在不大。
另外，由于投标报价作为投标文件的重要组成部分，是项目业主选择中标人的重要内容，直接关系到投标人投标的成败，所以投标人在投标文件编制阶段，往往把投标报价的编制工作放在首位，不排除投标人可据此采用相应报价技巧，也不排除投标人报价时有意无意产生出评标时间内无法发现的错误或矛盾，在工程实施、结算等阶段产生纠纷。
（四）评标阶段
评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较，现行评标方法在控制报价方面一般可体现在形式评审、响应性评审、详细评审的过程中。
1.形式评审时，要求评审“投标文件格式”是否符合招标文件规定的格式要求，不符合要求的评标委员会予以否决。具体格式包括了报价汇总表、分部分项工程和单价措施项目清单与计价表等十多个表，按群体工程项目报价的要求，每个单位工程都编制出十多个表，加起来就是数十个甚至上百个表格，要想在有限的评标时间内做到仔细地评审是不现实的。
2.响应性评审时，要求评审“已标价工程量清单”是否符合招标“工程量清单”给出的内容，评审“投标价格”是否超出招标控制价。凡超出的，该投标人的投标文件不能通过响应性评审。
3.详细评审时，要求对投标报价进行评审和评分。工作量较大的是对投标报价的准确性、合理性进行分析。投标报价准确性审查的工作可借助计算机辅助评标来完成，对投标报价合理性评审的方法，目前采用的通常是对投标总价、各个清单汇总价格、分部分项清单项目的综合单价及材料价格等进行评审，其中对后两项的评审一般是以分别抽查10〜15项进行评审打分，对于群体工程，如前述案例，抽查10〜15项进行评审仅占所编制综合单价分析表项目的1%左右，而抽出10〜15种材料进行评审其所占综合单价分析表涉及材料的数量比例还不足1%，远不足以达到预期的目的，而如果扩大抽查的范围，则将大大增加评标的工作量和时间，不利于提高评标工作的质量和效率。
（五）项目合同实施阶段
在项目合同实施过程中，双方都应严格遵守签订的合同文件。对于群体工程施工项目，由于评标时难以有效地发现报价文件中的局部错误和不合理，特别是不容易发现投标报价前后内容的不一致和矛盾，而合同一旦签订，报价文件中的任何内容都将成为项目实施和结算的依据，又由于群体工程项目一般采用复用图或标准图招标，极易引起施工中变更的发生，这些因素的存在将大大增加工程结算时产生纠纷的可能，不利于项目投资控制目标的实现。
三、群体工程施工招标投标报价控制方法研究
由于项目具有一次性、单件性等特点，且每个项目存在的条件、环境都不一样，所以必须具体情况具体分析。针对群体工程施工招标项目投标报价控制方面的要求，本文提出如下解决方案：
（一）选择总价包干合同，减少对分项内容的报价、分析及评审，同时控制结算纠纷。
（二）严格按规范要求编制工程量清单和招标控制价，结合项目控制目标编制并公布适宜的招标控制价的内容及范围，如对造价相对较高的项目、或预计工程量可能会增加或减少的项目，编制并公布招标控制价。同时通过对分部分项清单项目特征等进行分析后提出具有综合性及可行性的报价及其分析的格式和要求，使得不同单位工程的相同或相似清单项目的综合单价统一（如前述案例，投标时的综合单价分析表的数量约可减少500〜800个，减少比例约40%〜50%）。同理，为在有限的评标时间内有效地评审相应因素、合同实施时合理控制工程变更的计价，要求编制人员经分析后，提出对人工费、机械费、材料费、管理费率、利润率、规费和税金等的编制格式及要求。
（三）在招标文件的投标报价要求中，着重以投标总报价和单位工程总报价为控制目标，结合报价文件的规定，要求对综合后的分部分项清单综合单价和相应费用等进行报价分析。地方主管部门允许的话还可要求按国际上通用的全费用“综合单价计价法”代替“分项工程单价法”进行报价。
（四）制定评标办法时，考虑总价包干的合同形式，淡化对具体格式的符合性评审，打分办法兼顾考虑对报价偏离项的打分，必要时为控制投标人的不平衡报价设置否决条款（如开工后业主尚要研究是否实施的暂定项目，综合单价分析中的人工费、机械费等），减少评审时的工作量，提高评标的工作效率。
（五）合同条款中，一是详细描述招标（包干）范围、报价范围，划清交叉工程界面及分包范围界线，明确风险范围，有利于投标人准确报价；二是明确工程变更的确认及程序，明确合同责任；三是明确调量调价范围与办法，包括明确材料要求及供应方式，明确暂定价材料的调整方式，明确人工费调整幅度等，减少不确定因素。
就规范招标投标活动而言，我国现行的法律法规已基本形成体系，招标投标的过程和方法均有据可依，但由于建设项目具有目标的唯一性与临时的一次性等特点，同一过程所依据的规定和实施的方法完全有可能不同。在群体工程施工招标投标过程中，通过对相关法律法规的深入研究和有效运用，优化项目招标实施方案，合理规避招标投标过程中的一些不必要且意义不大的繁琐过程，提高招标项目的质量和社会效益。这项专注群体工程施工招标投标的特殊性研究，有利于提高招标工作者的综合能力、专业素质，提高项目投资管理的水平，促进招标投标事业健康发展。
来源：《招标采购管理》 作者：厉耘云 单位：云南省招标采购局