世界银行“最有利投标”的解读及对我国的启示

2016年6月，世界银行公布了新版的“采购规则”——《项目新采购框架和规章》，对世行支持下的公共采购进行了全局重构，并首次提出了“最有利投标”的授标标准。文章对世界银行采购规则的由来和发展做了简要回顾，重点对“最有利投标”的内容进行了介绍，并阐述了其对我国公共采购的重要启示和借鉴意义。

世界银行于2016年6月公布了新版的“采购规则”——《项目新采购框架和规章》（New Procurement Framework and Regulations for Projects），对世行支持下的公共采购进行了全局重构，并首次提出了“最有利投标”（Most Advantageous Bid）的授标标准，给公共采购的评标授标管理赋予了更现代化的意义，其理念和经验也可为我国的公共采购改革所借鉴。

一、世界银行“采购规则”的由来和发展

世界银行成立于1945年，经过数十年的改革和发展，已从最初的单一机构成长为今天的由国际复兴开发银行（IBRD）、国际开发协会（IDA）、国际金融公司（IFC）、多边投资担保机构（MIGA）和国际投资争端解决中心（ICSID）五大机构组成的世界银行集团（The World Bank Group），其使命也从最初的“促进战后重建”演变为今天的“消除极端贫困，促进共享繁荣”。

如今，世界银行已成为面向发展中国家的世界最大的资金和知识来源，主要通过将来自会员国和国际资本市场的资金贷予或赠予发展中国家，支持其项目发展。尽管项目采购与合同管理的最终责任归于借款人，但根据《国际复兴开发银行协定条款》的规定，世界银行有义务保证其提供的贷款只能用于最初目的，且资金使用的经济性和效率性需被充分考虑。

早在1964年，世界银行就颁布了第一代“采购规则”——《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会贷款采购指南》（简称《贷款采购指南》），用于对贷款资金进行监督和管理。随后对其进行不断的修改和完善，于2006确定了此文件的最后版本。

2011年，世界银行又将其“采购规则”更名为《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信用、资助的货物、工程和非咨询服务采购指南》（简称《采购指南》），2014年又进行了细微的修改，此为世界银行的第二代“采购规则”。《采购指南》相比《贷款采购指南》，一方面，采购范围得到扩大，非咨询服务与工程项目被明确分开；另一方面，采购程序的透明化与精细化，以及采购方式的灵活性与多样性得到了一定程度的发展。

2016年6月，世界银行正式公布了第三代“采购规则”——《项目新采购框架和规章》，对世行支持下的公共采购进行了全局重构。该文件包含四个主要部分，分别是《世界银行政策：投资项目融资下的采购以及其他操作性采购事项》（简称《世界银行采购政策》）、《世界银行对于投资项目融资借款人的采购规章》（简称《世界银行采购规章》）、《世界银行指令：投资项目融资下的采购以及其他操作性采购事项》（简称《世界银行采购指令》）以及《世界银行程序：投资项目融资下的采购以及其他操作性采购事项》（简称《世界银行采购程序》）。本文评述的“最有利投标”便是在《世界银行采购规章》中新增的授标标准。

二、世界银行“最有利投标” 的内容和解读

（一）“最有利投标”的具体内容

《世界银行采购规章》指出，采购人应当向提供最有利投标（或提案，以 下略）的投标人（或提案人、咨询顾问，以下略）依照适用的选择方法授予合同（《世界银行采购规章》5.68）。

对于“货物、工程和非咨询服务”而言，当使用等级标准时，最有利投标为满足资质标准，且实质上符合投标邀请文件要求的最高分数排名的投标（《世界银行采购规章》5.69）；当未使用等级标准时，最有利投标为满足资质标准，且符合投标邀请文件要求的最低“评估成本”的投标（《世界银行采购规章》5.70）。

对于“咨询服务”而言，最有利提案即是最佳评估提案（《世界银行采购规章》5.71）。

（二）“货物、工程和非咨询服务”的采购的“等级标准”与“评估成本”

针对“货物、工程和非咨询服务”的采购，“最有利投标”中提出了“等级标准”与“评估成本”的概念（参考《世界银行采购规章》附件X），用于规范此类采购的评标标准。

“等级标准”指的是当与评标相关且在投标人中有区分度的因素可能无法量化（或无法用货币形式表示）时，采购人使用等级绩点对非价格属性进行评估。评定等级的标准可包含适当的子标准，但其数量应保持在最低限度。每个标准应根据其满足预期结果的相对重要性进行加权。参考的评级标准可包括但不限于：方法和工作计划的质量，性能、容量或功能特性，可持续采购。

“评估成本”指的是调整后的投标价格或生命周期成本。投标价格的调整包括算术调整、折扣调整以及招标文件中规定的其他调整。同时，世界银行要求采购人尽可能采用生命周期成本法，尤其在进行货物或工程采购时，存在操作维修费用与初始成本相比较大，而不同投标人对此定价不同的情况。使用生命周期成本计算时，采购人应在招标文件中指定以下信息：生命周期内的使用年限、折扣率、运营、维护和残值成本的计算方法。

在使用“等级标准”招标时，世行要求将“等级标准”的评级分数与“评估成本”的财务分数进行加权计算（权重需在招标文件中明确）并排名，以此确定“最有利投标”。同时，规定还要求“等级标准”的评级分数的相对权重通常不应超过30%，但如果有理由满足“物有所值”，则可提高其权重至50%。

（三）咨询服务采购的“最佳评估提案”

针对“咨询服务”的采购，“最有利投标（提案）”中提出了“最佳评估提案”的概念（参考《世界银行采购规章》附件X）。在“最佳评估提案”的评审中，世行推荐使用“基于质量和费用的评审方法”（Consultants Quality and Cost-based Selection，缩写QCBS），其具体内容如下。

质量的评定基于技术评估。世行提供的质量评 分标准包括：方法和工作计划的适当性；关键人员的相关经验和资质；公司的相关经验，以及根据具体情况还可参考知识转让情况与本国人员参与度。同时，世行给出了这些标准的评分权重，并指出在有事先通过了世行审查的正当理由的情况下，可以做出调整，具体质量评分标准的权重情况如表1所示。

采购人可在这些标准的基础上设置子标准，但其数量应保持在最低限度。同时，应设置质量得分的最低分，根据任务的性质和复杂性，通常应在70～85分之间。

费用的核定基于财务评估。在核定时，报价总价包括咨询顾问的全部薪酬和其他可报销的杂项费用，如果为基于时间的合同，则还需要进行修正。报价总价最低的提案的费用分数为100，其他提案的费用分数与最低报价总价成反比。

QCBS法要求将质量分数与费用分数进行加权计算并排名，以此确定“最佳评估提案”。同时，基于咨询任务的性质和复杂性，世行对二者权重的分配做了指导性规定，除非有事先通过了世行审查的正当理由，采购人应按照表2分配质量与费用的评分权重。

三、世界银行“最有利投标” 与“物有所值”关系的理解

《世界银行采购政策》将“物有所值”作为七大核心采购原则之一，并明确提出世行对于其支持下的公共采购的愿景，即“投资项目融资业务操作下的采购支持借款人在传递可持续发展理念下以诚信的原则实现物有所值（Value for Money，缩写VfM）”。笔者认为，“最有利投标”是“物有所值”原则的有力贯彻。

（一）“等级标准”将非价格因素内化于“物有所值”

“等级标准”的提出，使一些重要的、难以量化的非价格因素（如实施方法、以往业绩等）得到更为科学的评估。这样的设计使得采购人可以不任由价格摆布，进而得以注重采购项目的质量。“最有利投标”对质量的评估采用的“等级标准”，是采购人有机会思考采购项目“值不值”的前提。在权重分配上，世行规定，如果有理由满足“物有所值”，评级分数的权重可提高至50%，这也是对项目质量的高度重视。

（二）评估成本的“生命周期法”是长远利益的“物有所值”

当今的商品经济，早已不再是“一手交钱，一手交货”那样简单，采购往往只是买卖关系的第一步，后期的操作维护也会消耗大量成本，商品的质量往往会随着时间的推移而下降。所以，长远视角的“物有所值”，不仅仅在于供应商当下提出的价格是否够低，也在于后期的各种成本；不仅仅在于当下项目的质量，也在于后期质量的保障。“最有利投标”对成本的评估采用的“生命周期法”，是衡量采购项目“值不值”的具体计算办法。

（三）“最有利提案”体现了无形服务采购的“物有所值”

咨询服务采购“最有利提案”评定时推荐使用的“基于质量和费用的评审方法”（QCBS），体现了无形服务项目的“物有所值”。世行通过《世界银行采购规章》，确保了咨询服务项目采购中至少过半的质量评分权重，极大地避免了无形服务采购受价格牵制的情况，让那些尽管价格高，但确实“值得”的咨询服务可以被采购人合理使用。

四、世界银行“最有利投标” 对我国公共采购的启示

（一）树立公共采购“物有所值”理念

我国《政府采购法》第一条即提出要“提高政府采购资金的使用效益”。在当下的商品经济环境中，高效采购的本质正是“最有利投标”所要实现的愿景——“物有所值”。但由于我国公共采购的采购主体能力参差不齐，一些具体执行采购行为的有关单位，很难做到以“值不值”来衡量采购的项目。长期以来的“价低者中标”也深刻地影响着采购主体，树立公共采购“物有所值”理念是当下首需。

（二）借鉴“等级标准”建立质量因素的评估体系

“最有利投标”中提出的“等级标准”，是采购主体科学评估非量化质量因素的有效实践。现实中，很多质量因素无法精确量化，在实际评标操作中，采购人很难根据这些因素给出有说服力的判断。“等级标准”的设计，使得不同质量的项目，可以有具体明确的赋分，从而可以更加科学地比较项目的优劣。

（三）借鉴“生命周期成本法”建立成本的全周期核算规则

“最有利投标”中提出的“生命周期成本评估”，是以可持续发展的眼光科学计算采购成本的方法，也是对长远视角“物有所值”的落实。随着商品市场的发展，商品的实际价值很大程度上依赖后期的操作、维护等支持服务，对于一些较为复杂的项目，这部分的成本甚至会更高。这就要求采购人在核定成本时，必须要更加注重考虑项目在全周期内产生的成本，如设备采购需要考虑的配件的耐久性和每次更换的费用等。

（四）借鉴“QCBS法”淡化服务项目采购中的价格因素

咨询服务是典型的无形服务，其价值更多体现在质量上，而其质量又很大程度上取决于咨询公司拥有的咨询专家团队的经验和资质。然而，“价低者质不高”是当前业界存在的普遍现象，对于一些专业性强的咨询服务，更高的质量通常很难具有价格优势。“最有利投标”中的“QCBS法”给了质量评分更高的赋分权重，且随着专业性增强，价格的权重逐渐降低，这便给了采购人更大的空间，从而有利于本着“物有所值”的原则，去采购更高质量的咨询服务。

作者： 呼延烨旭 姜爱华

作者单位: 中央财经大学财政税务学院

来源：《招标采购管理》