经评审的最低投标价法实践分析

在工程建设招标投标领域中，关于取消“经评审的最低投标价法”的呼声不少，文章从重庆市垫江县践行经评审的最低投标价法两年多的经验出发，引用实际数据分析了经评审的最低投标价法的优缺点，并提出了较为切实可行的优化经评审的最低投标价法的措施。

从2017年8月起，重庆市垫江县对具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的工程招标项目，全部采用经评审的最低投标价法进行评标。2018年，全县工程建设招标项目共成交110宗，其中104宗采用经评审的最低投标价法进行评标，采用率为95%；2019年，全县工程建设招标项目共成交91宗，其中80宗采用经评审的最低投标价法，采用率为88%。

从践行两年多的情况来看，经评审的最低投标价法在遏制围标串标、买标卖标、降低评标专家自由裁量权、简化流程、预防腐败、节约资金等方面起到了积极作用，但是在实际运用中也暴露出一些问题，须采取有效措施加以完善。

一、经评审的最低投标价法的优点

（一）从招标人角度

1．价低者得，压低了中标价格

评标环节实行综合评估法时，全县工程建设招标项目中标价与招标限价相比，平均节约率约为9%；实行经评审的最低投标价法后，节约率大幅提高，2018年节约率为15.8%，2019年节约率达到了17.7%。

2．简便易行，招标评标工作更易于操作

实行经评审的最低投标价法，简化了招标文件编制和投标文件评审工作，开标评标时间由实行综合评估法时的8小时以上缩短至4小时以下，解决了工作人员“开标评标必熬夜”的工作困境，大大节约了招标投标过程中的人力、物力、财力和时间成本。使用经评审的最低投标价法还可以采用减少评审投标人数量来提高评标效率。如按价格从低到高的顺序排序，只对报价前几名的投标文件进行评审，评出前3名中标候选人即可，无须对所有投标文件进行评审，投标人数量再多，也不会增加评审工作量。

3．评审客观，更加公平公正

经评审的最低投标价法比的是价格，硬性标准未留有活动余地。定标标准单一，只能客观评分，限制了评审专家的自由裁量权，最大限度地减少了评标工作中的主观因素，将人为干扰降至最低，开标评标过程中的投诉也大幅减少。

（二）从投标人角度

1．比价格拼实力，促进企业自我调控降低成本

采用这一评标办法，谁的价格低，谁中标的可能性就更高，施工企业只有持续通过加强管理、提升技术、淘汰落后设备等措施来降低其成本，才有可能在激烈的价格战中脱颖而出。

2．更加公平公正，提高了企业参与投标的积极性

招标投标活动中的竞争法则本是“优胜劣汰”，但现实往往是“劣币驱逐良币”，很多有实力的企业在招标投标活动中很容易被围标“淹死”，难以胜出中标，因此参与投标的意愿往往并不强烈。经评审的最低投标价法可以最大限度地减少评标工作中的主观因素，更加公平公正，围标行为大大减少，有利于激发和提高综合实力较强的企业参与投标的积极性。

3．投标文件制作简单，减少了投标被否决的风险

采用该评标办法，投标企业在制作投标文件时不需要考虑商务分、技术分等因素，相对综合评估法而言，投标文件制作更简单，投标成功率更高。

（三）从监督部门角度

1．可以有效遏制围标行为

采用综合评估法时，围标现象比较严重，全县工程建设招标项目平均每个项目（标段）的投标人数量约40家。2015年某工程共8个标段，招标限价1522万元，投标企业多达628家。而采用经评审的最低投标价法后，平均每个项目（标段）的投标人数大幅下降，2018 年约9.5家，2019年约7.8家，下降幅度超过七成，借用资质投标、持多家企业进行围标的行为得到了有效遏制。

2．可以有效防范串标行为

串标的目的是为了高价中标，而“低价者得”的经评审的最低投标价法使串标失去了意义，减少了投标人之间以及投标人与招标人、招标代理机构间相互串通勾结的行为。实行经评审的最低投标价法后，全县工程建设招标项目中标价节约率逐年提升，较低的中标价格说明串标的可能性相对较低。

3．可以有效杜绝买标、卖标、转包、违法分包等违法行为

相对综合评估法，经评审的最低投标价法压低了中标价，较低的利润压缩了买标、卖标、转包、违法分包的空间，所以中标人很难将中标项目再违法转卖出去。

二、经评审的最低投标价法的缺点

（一）仅以价格高低论成败，价低质优难两全

采用经评审的最低投标价法，不论企业规模的大小、资质的高低、技术水平的强弱、管理人员素质的优劣、项目业绩的多少、财务报表的好坏、信用等级的高低，均以价格这一唯一因素进行竞争，一把尺子量到底，让优质企业“有话无处说、有劲无处使”，招标人有可能因此选择不到质量和效益优秀的企业。

（二）价格过度竞争，有可能造成恶意低价中标

为达到中标目的，有的投标人不惜牺牲利润甚至低于成本报价，中标后有的因价格过低而放弃中标资格，有的向招标人施压，通过变更合同、变更设计、增加工程量或者在施工过程中偷工减料、降低质量等方法来获取非法利益，导致项目不能按时开工完工、工程价款低价中标高价结算、安全质量存在隐患等一系列严重后果。

（三）关闭了围标之门，可能又打开了串通之门

由于投标人减少，增加了投标人之间以及投标人与招标人、代理机构间相互串通的便捷性。如打通预算关，提高工程预算，提高招标限价；虚增或虚减工程量，然后采取不平衡报价方式，对虚增实减工程量低报价，对虚减实增工程量高报价，形成表面低价中标、实质高价结算的假象。

三、完善经评审的最低投标价法的措施

（一）做实招标投标前期工作

勘察设计、造价预算等工作是项目招标投标的前期工作，这些前期工作成果的优劣直接关系建设过程的质量安全、工期长短、工程量变更、工程造价增减等，如果勘察设计不详、不实、不全，以及深度不够、质量不符合要求，或者工程造价预算不全、漏项，将给中标企业预留下增加工程量的口子，会严重影响招标投标活动的严肃性和招标后的施工管理。因此要对勘察设计文件的变更行为进行严格规范，审查合格的勘察设计文件不得随意变更，如确需变更的，应当先追责再变更。

（二）做细招标投标工作

1.规范招标文件编制，防止设置门槛和陷阱

招标文件中的关键字差一个、改一个，都可能造成投标被否决和评标结果的改变。建议推行标准的招标文件，招标人或招标代理机构按招标文件范本填空式地编制招标文件，对否决投标条款进行集中表述，集中表述以外的地方不得出现否决投标的表述内容。

2.优化评标方法，平衡价格竞争和综合择优之间的矛盾

《评标委员会和评标方法暂行规定》（七部委令第12号，2001年发布，2013年修正）第三十一条规定，“根据经评审的最低投标价法，能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的最低投标价的投标，应当推荐为中标候选人。”经评审的最低投标价法对资质、技术、业绩、财务、人员、信用等因素只进行符合性审查，只评合格与不合格，不论优秀与低劣，仅以价格高低论英雄，这对综合实力优秀的企业来说是不公平的。

笔者认为，经评审的最低投标价法不能简单地以“绝对”最低投标价作为唯一竞争因素，应适当引入技术、业绩、财务、人员、信用等非价格竞争因素，采用“价格评分+非价格评分=总得分”的方法，这样做既可以促进价格充分竞争，又能达到综合择优的目的。为充分发挥经评审的最低投标价法的优点，同时避免与综合评估法相同化，在运用非价格竞争因素时，应重点考虑三个问题。

一是非价格竞争因素的数量问题。根据项目特点，选择技术、业绩、财务、人员、信用等中的一至两个因素进行评分（非价格竞争因素的数量不宜超过两个，超过两个的应采用综合评估法）。

二是价格分数的权重问题。价格分数权重必须占主导，不宜低于总分的90%。

三是价格偏差得分问题。要合理设置价格偏差计算得分，如果差距过大，将使非价格竞争因素失去择优作用；差距过小，又不利于价格竞争。假设最低投标报价的价格满分，则投标报价每上浮1%，扣分宜设置为价格满分的1%~2%。

3.实行低价风险担保制度和低于成本判定制度的双控制度，防止恶意低价中标

《招标投标法实施条例》第五十一条规定，“投标报价低于成本或者高于招标文件设定的最高投标限价的”，评标委员会应当否决其投标。《重庆市招标投标条例》第三十七条规定，“采用经评审的最低投标价法的，中标候选人的中标价格低于招标项目最高限价百分之八十五，且招标人认为该投标价格可能低于成本，可能影响项目工程进度和质量的，招标人在发出中标通知书前，可以要求中标候选人提供适当担保。”

但在实际操作中，上述规定往往并不能有效防范恶意低价中标，主要原因有三方面。

一是投标报价是否低于成本难以判定。因为没有固定尺度、标准，判定投标报价是否低于成本很困难，是低于投标企业的个别成本，还是低于行业平均成本往往很难准确界定。因管理水平、技术实力、措施方法等的不同，导致每家企业的个别成本不尽相同，如果投标报价低于行业平均成本，但高于投标企业实际成本，此时应如何评判？笔者了解到的情况是，垫江县自从推行评审的最低投标价法以来，全县尚没有出现一例被评标委员会判定为低于成本报价的案例。

二是低价担保制度不能有效阻止过度低价竞争。实行经评审的最低投标价法和低价担保制度后，全县工程建设招标项目的中标价与招标限价相比，下浮率逐年增长，2018为15.8%，2019年为17.7%，2020年前5个月达到了21.8%，报价越来越低，价格竞争日趋激烈，长此以往，过度竞争现象将不可避免。

三是高额低价担保有可能催生市场垄断。2019年10月，垫江县某项目招标限价486万元，中标价313万元，按招标文件要求，应提供低价担保500万元；2020年6月，重庆市某区某项目招标限价796万元，中标价450万元，按招标文件要求，应提供低价担保678万元。低价担保甚至超过了投标报价，高额担保有可能促使招标投标活动沦为“有钱人玩的游戏”，并形成招标投标市场垄断，这种现象和倾向值得相关监督部门高度警惕。

笔者建议实行低价风险担保制度和低于成本判定制度的双控制度。根据市场价格来设定一个低于成本的判定值，以判定值为标准来认定是否低于成本报价。如以投标平均报价为基数（投标企业较多的，可以掐头去尾，去掉部分高价和部分低价，再计算平均值），基数乘以一定的比例（如85%，或者设几个随机值并在开标现场抽选确定），得到判定值。投标报价低于判定值的，评标委员会应当要求投标人进行澄清或说明并提供相应证据，投标人不能进行澄清或说明并提供相应证据的，或者评标委员会不认可其提供的澄清或说明和证据的，评标委员会应当否决其投标。

4.金额报价改为折扣率报价，防止不均衡报价

为防止不平衡报价造成低价中标、高价结算，笔者建议投标报价可采用折扣率报价。招标人按《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500—2013）的规定发布工程量清单及招标限价（含所有工程子目限价）。投标人在投标报价时，填报工程总报价的折扣率；结算价款时，以招标限价、折扣率和实际完工工程量为依据进行计算（暂估价、暂列金额等按实结算项目或有相关结算规定的项目除外）。

5.加强开标评标管理，严防串通行为

监督部门应当加强对招标人、投标人、招标代理机构、评标专家、交易平台等工作人员在开标评标过程中的监督管理，对社会关注度高、投资规模大的重大项目，可以邀请新闻媒体、聘用社会监督员等到场监督。专家到达评标现场后应立即进入封闭式的评标区，严禁在开标现场逗留，杜绝评标专家与投标人接触串通；充分利用电子等技术手段，防范投标人围标串标；加强保密工作，严禁透露保证金进账信息、评标专家名单、评标过程及评标信息等应当保密的信息。

6.加快推行招标投标全流程电子化，实现不见面招标投标

提高招标投标工作效率，实现招标文件网上备案、投标文件网络递交、投标文件网络解密、远程网上评标等，做到投标人可以不到开标现场出席开标会，以及评标专家可以不到开标现场评标。

（三）强化招标投标后期工作

以合同管理为核心，严格落实法人主体责任制。严格按交易结果签订合同，严禁擅自变更和调整合同。招标人要不定期对施工单位的在岗人员进行检查核实，特别是检查项目主要管理人员是否为合同中约定的人员和施工单位本单位人员（与施工单位订立劳动合同、由施工单位发放劳动工资、购买社会养老保险），以有效防范买标、卖标、转包、违法分包等行为。招标人要切实履行项目监管主体责任，对施工单位、施工进度、质量安全等进行检查，严防恶意低价中标后的偷工减料、施工质量不达标、高估冒算工程量等违法行为。

监督部门要加强监督管理，对骗取中标、转包、违法分包、无故弃标、违规增量超概等违法违规行为依法查处打击。

（四）建立、完善信用管理制度

实践中，围标串标、买标卖标、无故弃标等违法违规行为屡禁不止，其中一个重要原因是违法违规成本太低，罚款、没收保证金等经济处罚在巨大的经济利益面前显得微不足道，处罚威慑力明显不够。笔者建议尽快建立、完善信用管理制度，让无故放弃中标、不按合同履约等不守信行为“一次失信，处处受限”，让失信者在工程建设领域招标投标活动中没有生存空间。同时，对诚实守信的企业应当通过激励措施加以鼓励和表彰。

低价不等于低质，高价不等于高质，虽然经评审的最低投标价法有缺点，并非十全十美，但它也具有综合评估法不具备的优势，并且是国际招标采购活动中通行的做法，它简便易行，可大大节约招标投标过程中的时间、人力、物力和财力；它评审客观，更有利于充分体现公平、公正的市场法则；它人为干扰因素低，可有效遏制招标投标中的腐败行为。笔者认为，只要进一步完善措施、加强监管、合理运用，经评审的最低投标价法依然会在招标投标活动评审环节中占有一席之地，并继续发挥其应有作用。

作者： 尹自力

作者单位：重庆市垫江县公共资源交易中心

来源：《招标采购管理》