基于约束理论的国有建筑企业非招标采购流程优化研究 ——以中建某院为例

本文以中建股份某二级企业采购制度和流程设计的现状为例，运用约束理论对制度和流程设计的瓶颈问题进行分析，并结合招标、非招标两种方式和《非招标方式采购代理服务规范》提出约束解除措施，总结出一套兼顾运作高效和公平合理的国有建筑企业非招标方式采购制度框架。

一、引言

（一）问题的提出

建筑业是我国国民经济的重要组成部分，其经济体量和经济增加值决定了建筑业不仅是国民经济中的支柱产业，还在第二产业中占据极其重要的地位。国有建筑企业是建筑业中的中流砥柱，其采购管理质量的高低，在微观层面影响着企业成本、利润，在宏观层面是国有资产保值增值的重要制约因素。

对国有建筑企业而言，因其资本的国有属性决定了国有建筑企业在选择采购方式时应该在兼顾公平与效率的同时更侧重公平，避免因程序不合规、方式不合理等因素造成国有资产流失。随着市场竞争日益激烈和变幻莫测的客户需求，在非招标方式采购不断推广适用的背景下，对国有建筑企业而言，探索制订一套依据充分、方式合理、运行顺畅的采购制度及配套流程就显得愈发重要。

（二）约束理论的核心要义

约束理论是以色列物理学家、博士EliyahuMoshe Goldratt首先使用和提出的。约束理论认为，大到一个国家、一个企业或一个组织，小到一个流程设计，都可以被视为一个系统；任何系统的运行都有一个总目标且是若干环节的组合；任何系统都无法实现无极限产出，因为任何系统运行中都至少在一个环节存在制约因素。系统运行效率的高低主要取决于最薄弱环节，即导致某环节成为最薄弱环节的制约因素就是最应该被改进的制约因素，是应该聚焦去突破的瓶颈，也是提升产出效果的最有效路径。

应用约束理论大致分为五个步骤。第一，识别出整个系统各环节中存在的若干约束；第二，运用一定方法分析和寻求解除这些约束的途径；第三，协调系统各环节的资源，以保障寻求的化解约束途径得以实现；第四，具体开展解除约束的活动；第五，检视人的惰性是否成为新的制约因素。实施完这五个步骤之后，整个系统可能会产生新的约束，再从第一步开始循环运用约束理论，保持系统运行的持续提升。

二、国有建筑企业采用非招标方式采购的现状

国有建筑企业的采购具有鲜明的行业特色和属性特征。在招标采购法制建设日趋完善和全面从严治党不断深化的今天，国有建筑企业除了以招标方式采购外，能否采用其他采购方式的疑问依然不绝于耳，如何采用其他方式采购的探讨仍广泛存在。

（一）国有建筑企业采购业务的特点

国有建筑企业的主营业务涵盖了总承包、专业承包和劳务分包三个层级。有综合性强的国有建筑企业甚至还将产业链前伸后延，开展包括勘察、设计、监测等服务业务。

因此，国有建筑企业的采购业务具有范围广、类别多的特点。以中国建筑股份有限公司某二级企业为例（以下简称“中建某院”），其主营业务包括EPC总承包、岩土工程专业承包、检测鉴定加固专业承包以及勘察、设计、测绘、地质灾害治理、工程咨询等。中建某院的日常采购主要包括了EPC项目中对专业分包、劳务分包和材料、设备的采购；勘察设计测绘等项目中对劳务、专业设计分包、零星用工、零星材料的采购。

此外，国有建筑企业的采购业务还具有合规要求高、面临监管多的特点。招标采购在国有企业生产经营中一直被密切关注。一方面国有企业资产归国家所有，国有资产不仅要保值增值，还要防止国有资产流失，国务院和国资委在国有企业违规经营投资责任追究制度建设中也特别规定了采购业务违规的责任追究；另一方面，从审计署到企业内部各级审计部门都将采购管理的合规性列为审计监督的要点之一。此外，随着反腐倡廉的继续深入，招标投标领域贪腐案件频发也将党内监督、纪检监察的视线不断向采购聚焦，国资委也对中央企业有一定的信息公开要求。

（二）国有建筑企业采用非招标方式采购面临的合规问题

国有建筑企业的采购业务开展范围广、类别多，难度较高；同时还必须满足一定的合规要求，并面临着来自内部、外部的多部门多维度监督。所以不少企业在建立内部的采购制度时只提招标，并认为只有招标才是合法合规的唯一途径，只字不提任何非招标的采购方式。

1．非招标方式采购在建筑业的法律地位尚不明确

我国对建筑业采购行为起到约束的法律体系中，最高级别法律为《招标投标法》，并配套《招标投标法实施条例》。相关法律是《政府采购法》，但其适用主体并非企业，其中对“工程”的定义也和《招标投标法》中不完全相同。其余可参照的主要是相关部委发布的部门规章。

由此可见，不属于必须招标范围时，应以何种方式采购才符合法律法规的要求是不明确的。这直接导致国有建筑企业为了应对合法合规的要求，为了形式上满足公平公正公开的原则，为了适应监管方对采购方式的惯性思维，在制订内部采购制度时将“招标”作为唯一采购方式。如中国建筑股份有限公司在母公司层面制订的采购管理规定中只提及了招标，其二级企业在制订采购制度时的创新性和灵活性就受到了约束。

但有的企业采用了变通的方式。一种变通方式是在制订内部采购制度时明确了多种采购方式但实施时只选用招标一种方式；另一种变通方式是将“招标”作为唯一的采购方式，但规定的流程、时限和其他要求和《招标投标法》的规定不一致。

2．总承包商下的分包和材料设备采购是否必须招标的法律适用

以《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令第16号，以下简称16号令）中第二条为例，若某国有建设单位投资建设某项目，其资金性质为“国有企业事业单位资金”，总承包合同金额超过400万元，一定需要以招标的方式确定总承包商。对该项目的总承包商而言，其对部分专业工程进行分包，即使单项合同金额超过400万元，却并不属于必须招标的范围。因为在建设单位对总承包商发包时已经进行了一次招标，16号令和《招标投标法》中并非指达到招标标准时总包-专业分包-劳务分包层层都必须进行招标。资金的源头属性虽然属于国有资金且国有资金占控股或主导地位，但按照“法无禁止皆可为”的原则，源头属性不可层层延伸。

结合相关法律案件的审判情况，通过对最高人民法院〔2018〕最高民终153号、最高人民法院〔2018〕最高民终1108号、成都市中级人民法院〔2012〕成民终字第5947号等判例的裁判观点分析看出，在司法实践中裁判意见认为法律规定的必须招标的范围和标准不能在分包工程、总承包工程中的材料设备采购中适用。

住房和城乡建设部、国家发展改革委在2019年底联合印发了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号），其中第二十一条规定“工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包”。这个办法属于部门规章，其法律效力虽低于行政法规和法律，但从立法的角度首次明确了总承包单位可不通过招标分包工程。

（三）非招标方式采购与招标的本质区别

由于《非招标方式采购代理服务规范》（ZBTB/T 01-2018）（以下简称《非招标规范》）是行业推荐性规范，它和法律法规在监管主体、适用主体、法律责任等方面都不具有可比性，我们仅从业务开展的具体要求方面分析《非招标规范》中的非招标方式采购与招标的本质区别。明确招标和非招标方式的本质区别，非常有助于国有建筑企业合理制订采购制度，在以非招标方式采购时精准把握关键要点。

招标的方式一般分为招、投、开、评、定五个主要环节。

“招”的环节，招标和非招标都存在公开和邀请两种方式。但公开招标指定了公开渠道，招标方式不论公开和邀请都规定了招标文件发售最短时限。非招标方式的公开渠道相对灵活，且所有非招标方式的每一个环节都没有规定最短时限。

“投”的环节，非招标方式主要指递交响应文件，对采购人来说是采购文件澄清和组建评审小组。非招标方式组建的评审小组不强制人数，不强制要求商务、技术人员的占比，不强制要求非采购人代表进入小组人数的占比。和招标方式中的评标委员会相比，采购人的自主权在一定程度上得到了扩大。

“开”的环节，招标和非招标方式无本质差异。

“评”的环节，非招标中的评审一般包括初评、谈判和详细评审，有必要时可多轮递交响应文件，和招标相比更为灵活。特别是增加的谈判环节，更能够畅通采购人和供应商的有效沟通渠道，进而提高交易满意度。非招标的评审方法更多样，特别是谈判采购中规定的投票法，在较难量化打分的情况下可直接作出结论。

“定”的环节，非招标中除了竞价采购明确了应选择系统自动排名第一的作为成交供应商之外，其他几种方式都没有规定供应商确定的具体规则。这表明，除了特殊情况外，确定成交供应商的权力完全在采购人手中。

总体来说，非招标与招标方式的本质区别有三点。一是非招标方式中各环节时间安排更灵活，可适应较为紧急的采购任务；二是非招标方式中采购人与供应商可以通过多次谈判的方式面对面沟通，破除信息不对称的壁垒，精准提升采购质量；三是非招标方式各环节中，采购人可以完全自主决策。

三、约束理论在国有建筑企业非招标方式采购的应用

基于国有建筑企业采购业务特点，结合法律法规和裁判观点，明确了国有建筑企业以非招标方式采购并不影响其满足合规要求。在辨别招标和非招标两种采购方式本质区别的基础上，本文尝试应用约束理论，以中建某院为例对国有建筑企业非招标方式采购制度及流程设计进行优化。

（一）中建某院的采购制度及流程现状

中建某院在2018年7月发布了《中建某院工程招标采购管理办法（试行）》（以下简称《办法》），建立起了总部-分公司-项目部三个层级的采购管理体系，每一个层级对应不同的审批权限。

1．《办法》规定的采购方式与标准

《办法》中规定了招标、比选发包、询价采购和直接发包采购四种采购方式。采用招标方式的标准参照《规定》制订为施工项目中单项分包合同预估金额超过400万、材料设备采购单项合同预估金额超过200万和勘察设计测绘等服务项目分包单项合同金额预估超过100万。

《办法》中规定的比选发包，适用于没有达到招标标准的各类工程分包采购。《办法》中规定的询价采购，适用于没有达到招标标准的材料、设备采购。比选发包中，将供应商实施分包工程的技术力量、施工组织、后期服务等非价格因素纳入评审，推荐以最低价法为主、综合评估法为辅的评审方法确定供应商；询价采购一般以最低价法为主，特殊情况下选择综合评估法。

《办法》中规定的直接发包采购，适用范围参照《政府采购法》中单一来源采购确定。

2．《办法》中采购方式的流程和审批权限

《办法》中规定的“招标”明确为邀请招标，邀请对象来自企业自建的合格供应商名录库。所有采购方式中，只有招标的审批权限在中建某院总部，其招标文件编制和评标结果须由总部审批，其余的所有形式采购都授权分公司审批。《办法》中规定的招标流程和审批权限见表1，比选发包流程见表2，询价采购流程见表3。

直接发包采购的流程规定较为简单，经过和意向供应商充分磋商后，取得报价文件，经审批后即可确定。

（二）约束的识别与分析

通过对中建某院下属16家分公司和总部3个相关职能部门运用德尔菲法广泛征求了《办法》执行中的意见和问题，共发放问卷60份，回收有效问卷57份。

经统计，《办法》执行中遇到的约束主要集中在三处。

一是缺乏各类别招标文件的示范文本，无法在规定时间内完成招标文件编制；二是在比选发包中，需要重视非价格因素应用综合评估法的情况较少，重视非价格因素的一般规模较大，已经达到《办法》中规定的招标标准，其余情况下基本都以最低价法确定，本质和《办法》中询价采购类似，导致时常混淆使用，选错方式，耽误采购时间；三是《办法》中招标流程和比选发包流程基本一致，只是细节上的差异。但招标较比选发包耗费更多精力，没有起到通过投入更多精力得到采购质量提升的效果。

（三）约束的解除措施和优化建议

针对识别出的三处约束，考虑从制度建设、顶层设计两方面采取措施解除约束。

第一是调整《办法》中规定的采购方式。《办法》中原规定的招标，其流程和要求与《招标投标法》中的规定差异较大，本质上其实是非招标方式。既然国有建筑企业的分包采购不属于必须招标范围，大可参照《规范》合理选择。为了解除约束，将《办法》中的采购方式调整，原“招标”调整为谈判采购，原“比选发包”和“询价采购”合并为询比采购，原“直接发包采购”重命名为直接采购，基本的管理流程参照《规范》设计，相应适用标准见表4。通过重新确定采购方式一方面提升了适宜性，另一方面解除了原混淆不清、耽误时间的约束。

第二是在《办法》中以附件的形式增加分别适用于专业分包、劳务分包、各类常见材料的采购模板文件，主要包括采购公告/采购邀请书、供应商须知、评审办法、各类合同示范文本草案、各类响应文件格式等模板，减少重复工作，提升效率。并加大制度宣贯和培训，提升采购人员灵活运用模板文件提升采购质量的能力。

四、结语

在国企改革不断深化的今天，采购管理不仅是影响国有建筑企业效益的重要因素，也是制约其高质量发展的重要环节。高质量非招标采购制度建设和行为管理是提升国有建筑企业采购效率和质量的有效途径。本文结合行业特点、企业属性、法律法规等多角度对国有建筑企业非招标采购的合规性作出了确定性判断，并运用约束理论以中建某院采购制度现状为例解除约束，推荐了一套能够广泛适用的国有建筑企业非招标采购制度建设框架。后续可以进一步细化其中的管控要点，结合法制建设的不断完善，为国有建筑企业强化采购管理、促进国有资产保值增值发挥更大的作用。

作者： 舒 颖 吴静雯

作者单位: 舒颖，中建地下空间有限公司；吴静雯，中国建筑西南勘察设计研究院有限公司

来源：《招标采购管理》